一、起草背景
我省食品市場活躍，全省目前持有食品流通許可證、餐飲服務(wù)許可證和兩證合一后的食品經(jīng)營許可證食品經(jīng)營單位近百萬家，位居全國第一。但由于當(dāng)前我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，大量存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的小餐飲因?yàn)橛布l件相對不足，人員素質(zhì)不高，難于取得食品經(jīng)營許可證，而又由于各種原因難以取締，存在較多無證經(jīng)營的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)食品安全問題。近年來，我局根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，按照“疏堵并舉、標(biāo)本兼治”的工作原則和“規(guī)范一批，提升一批，淘汰一批”的要求，在全省范圍內(nèi)開展了清理整頓小餐飲主體資格和日常監(jiān)督管理相關(guān)工作，收到了一定效果。但由于法律法規(guī)依據(jù)不足，而部分現(xiàn)行法律法規(guī)及管理規(guī)范要求離實(shí)際情況有較大差距，導(dǎo)致基層執(zhí)法部門在工作過程中遇到諸多難題。
我局原擬按照《食品安全法》和《廣東省食品安全條例》的授權(quán)，在總結(jié)以往小餐飲、小食雜店的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合新的法律法規(guī)和各類規(guī)章制度的要求，以及省局機(jī)關(guān)各處室、各地市局的意見，起草《廣東省小型食品經(jīng)營單位管理辦法》，提請省政府出臺一個法律效力更高、更實(shí)用、操作性更強(qiáng)的涵蓋各類小型食品經(jīng)營者的監(jiān)管法規(guī)，但今年未能列入立法計(jì)劃。
2016年全國人大常委會的執(zhí)法檢查報告，特別點(diǎn)出了“三小”問題：小作坊、小攤販、小餐飲多、小、散、亂等問題較為突出，監(jiān)管難度大。在全國人大常委會就食品安全法執(zhí)法檢查情況開展專題詢問，總局畢井泉局長應(yīng)詢表示，“三小”確實(shí)是一個監(jiān)管難度比較大的事，因?yàn)槿罕娪行枰鞘邪l(fā)展確實(shí)給它的空間越來越小，這成為城市管理的難點(diǎn)問題。
為了切實(shí)解決小餐飲監(jiān)管存在的情況，保障小餐飲食品安全，我局在原起草的《廣東省小型食品經(jīng)營單位管理辦法》基礎(chǔ)上，重新制定了《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局小餐飲監(jiān)督管理辦法（暫行）》，擬以局規(guī)范性文件的形式出臺，指導(dǎo)各地開展小餐飲的許可和監(jiān)管工作。而小食雜店由于風(fēng)險小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同地區(qū)小食雜店的經(jīng)營狀況大不相同，原許可條件已經(jīng)極其簡單，監(jiān)管較為容易，暫時不納入此辦法。
二、起草依據(jù)
1.《食品安全法》
2.《中華人民共和國行政許可法》第31、79、80條。
3.《食品經(jīng)營許可管理辦法》第47條
被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得食品經(jīng)營許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門撤銷許可，并處1萬元以上3萬元以下罰款。被許可人在3年內(nèi)不得再次申請食品經(jīng)營許可。
4.《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于食品經(jīng)營許可的實(shí)施細(xì)則（試行）》第13條
對食品安全風(fēng)險較低的食品經(jīng)營業(yè)態(tài)，食品藥品監(jiān)督管理部門可以在食品經(jīng)營許可審批過程中試點(diǎn)推行“申請人承諾制”制度，簡化和優(yōu)化許可流程，加強(qiáng)事中事后核查與監(jiān)管，促進(jìn)經(jīng)營者落實(shí)食品安全主體責(zé)任。申請人書面承諾符合許可條件并依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的，可以當(dāng)場或者當(dāng)天發(fā)放許可證。需要現(xiàn)場核查類事項(xiàng)，由后續(xù)監(jiān)管部門在規(guī)定的時限內(nèi)完成監(jiān)督檢查工作。
在食品銷售經(jīng)營者、飲品店、糕點(diǎn)店、小餐飲等食品經(jīng)營許可審批過程中優(yōu)先推行“申請人承諾制”制度。
“申請人承諾制”制度具體實(shí)施辦法由省食品藥品監(jiān)督管理局另行制定。
5.國家食品藥品監(jiān)管局《關(guān)于開展小餐飲食品安全整規(guī)試點(diǎn)工作的通知》（食藥監(jiān)辦食〔2010〕143號）
三、起草過程
1.總結(jié)小餐飲整治規(guī)范的做法、經(jīng)驗(yàn)
2011年4月，根據(jù)國家食品藥品監(jiān)管局《關(guān)于開展小餐飲食品安全整規(guī)試點(diǎn)工作的通知》（食藥監(jiān)辦食〔2010〕143號）要求，結(jié)合我省實(shí)際，我局起草并以省局文件印發(fā)了《廣東省“小餐飲規(guī)范行動”指導(dǎo)意見》（粵食藥監(jiān)食〔2011〕80號），并按照“布局基本合理，設(shè)施基本齊全，制度基本落實(shí)，安全基本保障”的工作目標(biāo)，制定了《小餐飲規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)參考要求》，為各級餐飲服務(wù)監(jiān)管部門盡可能將小餐飲納入監(jiān)管予以規(guī)范提供了依據(jù)和準(zhǔn)則。
為進(jìn)一步推動小餐飲規(guī)范整治行動的深入開展，根據(jù)“小餐飲規(guī)范行動”實(shí)施以來各地反饋的意見，2012年下半年，我局在原《小餐飲規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)參考要求》的基礎(chǔ)上,起草了《廣東省小餐飲食品安全操作規(guī)范》，征求各地意見，并召開小餐飲規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)研討會，召集了部分市、縣（區(qū)）監(jiān)管部門的同志對文稿進(jìn)行討論修改。當(dāng)前，各地在工作中參考使用《廣東省小餐飲食品安全操作規(guī)范》。
2.總結(jié)農(nóng)村食品市場整治的做法、經(jīng)驗(yàn)
2014年以來，我省按照國家食品藥品監(jiān)管總局的部署開展了農(nóng)村食品市場整治行動，在整治行動開展過程中，收集和總結(jié)了對農(nóng)村地區(qū)小餐飲規(guī)范管理的建議和措施。
在上述工作基礎(chǔ)上，我局根據(jù)新修訂的《食品安全法》有關(guān)精神，在原《廣東省小型食品經(jīng)營單位管理辦法》草稿上，起草和完善了《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局小餐飲監(jiān)督管理暫行辦法》文稿。
四、征求意見的情況
2016年12月上旬，我局將修改后的《廣東省小型食品經(jīng)營單位管理辦法》再次向機(jī)關(guān)處室及全省征求意見。法規(guī)處、綜合處、保健食品處和稽查局提供了6條意見，除藥品相關(guān)處室未反饋意見外，其他機(jī)關(guān)處室均無意見。截至12月13日，共收到14個市局對辦法的修改意見，廣州、肇慶、中山、珠海、河源共反饋了23條意見，佛山、云浮、汕頭、韶關(guān)、茂名、汕尾、惠州、陽江、湛江無意見，其余8個市局沒有反饋。鑒于《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局小餐飲監(jiān)督管理暫行辦法》承接了了原《廣東省小型食品經(jīng)營單位管理辦法》有關(guān)小餐飲的內(nèi)容，我局不再對局機(jī)關(guān)和地市征求意見。2017年4月14日，我局將《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局小餐飲監(jiān)督管理暫行辦法(送審稿)》在局政務(wù)信息網(wǎng)站上公示，向公眾征求意見，但未在規(guī)定期限內(nèi)收到任何修改意見。
五、有關(guān)問題的說明
1.小餐飲監(jiān)管的指導(dǎo)思想
小餐飲數(shù)量龐大，在滿足基層民生需求上有很大的作用，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)事求是、分類管理、因地制宜的原則進(jìn)行，要從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，既不是全盤取締，也不是放任自流，而是積極規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)管。
2.小餐飲的定義
本辦法參照《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于食品經(jīng)營許可的實(shí)施細(xì)則（試行）》第四十三條對小餐飲的定義設(shè)定，同時根據(jù)小餐飲的特點(diǎn)，增加從業(yè)人員少，經(jīng)營條件簡單等內(nèi)容，便于地方靈活掌握判斷。
3.“申請人承諾制”制度的推行
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，深入推進(jìn)“減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，以及按照《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省推進(jìn)“證照分離”改革總體方案的通知》（粵府辦[2017]9號）要求，優(yōu)化審批程序，提高審批效率，依據(jù)《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于食品經(jīng)營許可的實(shí)施細(xì)則（試行）》第13條規(guī)定，我們許可審批參照海南省的“法人承諾制”，對小餐飲行政許可推行“申請人承諾制”制度。
即申請人按照《小餐飲準(zhǔn)入條件清單》和《“申請人承諾制”責(zé)任自查清單》的內(nèi)容，自行對照是否符合條件，符合條件的，簽署《申請人承諾書》，書面承諾符合登記條件并依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的，許可機(jī)關(guān)可以當(dāng)場或當(dāng)天發(fā)放登記證。經(jīng)營者即可以開展經(jīng)營活動。審批以后，監(jiān)管部門在規(guī)定的時間內(nèi)組織相關(guān)現(xiàn)場核查工作。如在現(xiàn)場檢查或經(jīng)投訴舉報核實(shí)，發(fā)現(xiàn)情況虛假，食品藥品監(jiān)督管理部門依法撤銷行政許可，申請人承擔(dān)由于主觀造假行為所造成的后果和相應(yīng)的法律責(zé)任，自愿接受事先承諾的處罰。“申請人承諾制”縮短了審批時限，優(yōu)化了審批流程，提升了行政效率，落實(shí)經(jīng)營者承擔(dān)食品安全主體責(zé)任原則。
“申請人承諾制”為自愿選擇的行政審批模式。一方面，全省各地食品藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，決定在行政食品的過程中，是否實(shí)施“申請人承諾制”。在實(shí)施“申請人承諾制”的地區(qū)，申請人也可以自主選擇是否接受“申請人承諾制”。
海南省自2014年9月開始，在海南省行政審批改革辦的支持下，以風(fēng)險級別較低的從事預(yù)包裝食品銷售的食品銷售企業(yè)和藥品醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)等為對象，試點(diǎn)開展 “法人承諾制”的行政審批改革。即對上述企業(yè)在申辦食品經(jīng)營許可證或變更藥品醫(yī)療器械經(jīng)營許可證的時候，通過簽訂“一書三清單”（即承諾書、材料清單、條件清單和責(zé)任清單）的方式，審批部門可以當(dāng)場或當(dāng)天完成相關(guān)審批決定，并根據(jù)企業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目風(fēng)險的高低規(guī)定監(jiān)管人員在相應(yīng)的時限內(nèi)完成后續(xù)的現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作。對于現(xiàn)場核查不達(dá)標(biāo)的相對人，采取撤銷行政許可、三年內(nèi)不得再次提出許可申請等懲罰措施。目前，該項(xiàng)制度至2015年中已從試點(diǎn)開始時的4個審批項(xiàng)目擴(kuò)大到92個，并從原來試點(diǎn)時的法人單位擴(kuò)大到各類經(jīng)營者。“法人承諾制”對許可行政審批流程進(jìn)行了再造，在強(qiáng)化經(jīng)營者主體責(zé)任的同時，將原來前置的現(xiàn)場核查改為后置，大大縮短了審批許可的時限，實(shí)現(xiàn)了審批提速，受到申請人的歡迎，得到了海南省委省政府和國家有關(guān)部門的肯定。
我省食品流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的經(jīng)營主體近百萬，占全國食品經(jīng)營單位總量的比例超過10%，龐大的監(jiān)管對象與薄弱的監(jiān)管力量之間的矛盾將在一定時期內(nèi)制約我們監(jiān)管效能的提升。根據(jù)中央、省委省政府關(guān)于行政審批改革的精神，為解決監(jiān)管力量嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，強(qiáng)化“事中事后”監(jiān)管的力度，我們借鑒海南省的“法人承諾制”審批模式，在小餐飲食品經(jīng)營許可審批中推行“申請人承諾制”許可審批模式。同時，考慮到我省的監(jiān)管任務(wù)更加繁重的現(xiàn)實(shí)，將我省的改革步伐在海南省的基礎(chǔ)上再邁大一些，把該項(xiàng)制度的實(shí)施范圍從食品銷售經(jīng)營者進(jìn)一步擴(kuò)大到風(fēng)險相對較小、影響范圍局限的飲品店、糕點(diǎn)店、小餐飲等小型餐飲服務(wù)單位。我省深圳市、江門市也分別從2016年和2017年在食品經(jīng)營許可行政審批中試行“申請人承諾制”，取得了良好的社會效果。
4.明廚亮灶的實(shí)施
按照我省明廚亮灶工作推進(jìn)的要求，我們將明廚亮灶作為小餐飲登記的一個重點(diǎn)條件。
5.監(jiān)督管理辦法為暫行
從長遠(yuǎn)來看，廣泛存在于我省的多、小、散、亂的小餐飲的綜合治理、質(zhì)量提升等工作單靠我們食品藥品監(jiān)督管理是無法完成的，需要政府及有關(guān)部門的支持和配合。因此，這個辦法只是暫行，還需要申請通過以政府令等法律效力更高的規(guī)范性文件，有效推進(jìn)小餐飲等小型食品經(jīng)營單位的監(jiān)督管理，確保食品安全。
